十届全国人大常委会委员长会议修订、通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》，但这两个工作程序属于内部文件，效力层级较低，其规定也不为公众所知晓。
(一) 列明一张清单 如前所述, 对纳入法制审核范围的重大执法决定, 已出台的审核办法均规定得比较笼统, 这张清单就是要解决哪些事项纳入审核的问题。作者简介：侯孟君，浙江省人民政府法制办公室、行政法制研究室副主任科员。
据此, 法制机构应当是承担重大执法决定法制审核工作职能的主体, 其可以根据工作需要由政府法律顾问提出审核意见。行政执法在本质上是对相关利益的调整和处理, 而重大执法决定往往关系到公民、法人和其他组织的切身利益, 甚至涉及公共利益, 有着较大的社会影响, 为社会公众所关注和关切。从语义解释上看, 审核一词即审查核对, 即审核主体只有审查核实、分析研判的职能, 而无处理和决定的权力。重大执法决定法制审核制度的建立, 在原有行政执法内部工作流程中嵌入对每个拟作出的重大执法决定的合法性审查, 能够实现对处于进行时的行政执法活动的规范, 能够切实保障公民权益和公共利益, 实现依法行政、执法为民的要旨。在经济社会快速发展的背景下, 行政机关的行政执法应以‘效率优先, 兼顾公正为原则, 用足各种法律手段大胆执法。
因此, 推行重大执法决定法制审核制度, 各行政执法机关要认真落实《试点工作方案》, 把握其中的要义, 着力从明确制度推行的实体要素和探索制度推行的程序保障两个维度主动作为, 积极推进, 以确保制度落到实处。首先, 不同的立法层次意味着不同的法律效力。笔者曾经阐释了这种现象的独特性以及它所具有的发展宪法的意义{1}，这里将进一步论证此种发展的核心特征以及它对于我们理解宪法和宪法效力的意义。
在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，地方治理需要制度创新和权力扩容，这也就需要在宪法框架下充分发挥地方的积极性。这些规定确定了地方政权机构的职责，明确了它们是地方治理主要的直接的承受者。地方立法权扩容是立法活动参与者推进的立法过程，同样首先受到宪法确定的规则和程序的指引。宪法激励地方立法权扩容主要表现在两个方面：宪法规定了处理中央和地方关系的原则、宪法内涵了鼓励地方开展立法实践的特点。
修改后的《立法法》规定设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。通过阐明宪法内涵的方法能够实现宪法效力，正是因为宪法规范的这种特征。
这一理论广泛运用于理解刑法规范和民法规范[2]。这种争议实际上也为地方立法权的范围受限埋下了伏笔。根据宪法，我国地方立法权的层次具有复合性，主要表现在宪法首先而且主要是授予了省一级立法权，设区的市的立法权只能理解为省一级立法权的延伸，它的立法需要获得省一级人大常委会的批准。即便我们看到了宪法发展的事实，但对于宪法效力的实现方式仍旧没有提炼出明确的制度范式和理论基础{1}。
可见，宪法自身所内含的规范形态是多样的，宪法所能够发挥的功能也可以基于不同方式。如果一定要说有什么是宪法所不可缺少的内容，那应该就是立法权，因为它涉及到宪法的基本内涵与核心任务。那么，加强宪法实施维护宪法权威需要解答的问题就不只是宪法监督制度如何运作，还需要说明立法活动参与者在宪法之下是如何行动的——它们与构成宪法的那些元素之间具有什么样的互动关系。正是被认为属于规则和程序的宪法，为立法过程提供了依据。
地方政权机构的治理责任是非常明确的，扩大地方行使权力的形式、适应地方治理需要，是这种规则的延伸。地方立法权扩容的例证是我国宪法发挥效力的一种方式，它显示了我们运行中的宪法{1}。
然而，在《地方组织法》和《立法法》中，较大的市是需要国务院批准的，而其主要意义就是赋予它们地方立法权，这也让地方立法成为一种特别的权力。裁判规范和行为规范的区分是法学的重要基础理论。
二、宪法为地方立法提供规则和程序 作为法律，宪法首先是规则和程序。因此，宪法内涵的激励和约束机制既是宪法内涵的实现，也是发挥宪法效力、形成宪法秩序的重要推手。而且，激励并不代表着立法活动参与者不受限制，相反，这表明它们受到的约束方式和方向是相对明确的。首先，在立法权配置方面，《宪法》为《立法法》留下了很大空间，也为立法过程提供了一个框架。《立法法》的这一变化引起了学者的关注，因为无论是在效果上，还是从规范的角度加以观察，《立法法》修改所导致的地方立法权扩容都是我国立法权重新配置的重大标志。宪法控制立法过程，所依赖的基础正是宪法的法治逻辑，所需要解决的问题正是法治的本质。
那么，国家机关的建立与运行等也就成为实施宪法的一部分，但这种宽泛的无确指的宪法实施范畴对于发挥宪法效力、形成宪法秩序乃至维护宪法权威并无实质性帮助首先，在立法权配置方面，《宪法》为《立法法》留下了很大空间，也为立法过程提供了一个框架。
卢梭说：立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。这一变化被描述为地方立法权扩容，尽管这种表述并不十分精确，却凸显了制度变迁的特点。
充分揭示宪法的规范意义，不仅要发现宪法在司法进程中所能发挥的裁判功能——这是作为裁判规范的宪法，也要理解宪法引导和控制立法活动参与者的功能——这是作为行为规范的宪法{12}。就一般的理解来说，行为规范相对明确，能够指引人的行为，它以大众作为约束对象，而裁判规范相对受限，约束的是司法机关及其工作人员，指导的是裁判行为。
自治州分为县、自治县、市。这些规范和制度所蕴含的激励和约束机制形成了一个动力结构，促使立法活动参与者通过修改《立法法》发展宪法。实际上，地方立法权的逐步扩容的过程本身也是一种实践，因为在《立法法》修改之前，已有49个较大的市享有相应的立法权。实际上，这种模式也是我国宪法发挥效力的重要特点。
宪法对行为的约束、对过程的规制，是对行为的指引，也是对立法权的控制。从功能上看，地方能够实现法律体系的分工，也带来了不同层级国家政权机构的职责分工。
修改前的《立法法》赋予较大的市以地方立法权，造成了概念上的重大争议{6}。一般来说，作为行为规范的宪法和作为裁判规范的宪法，是我们观察宪法效力的不同视角。
这种带有地方特点的立法空间布局已经运行了十多年，它们能够成为地方立法权进一步推广的基础{19}。宪法的这种效力形式不同于司法中心主义，而是作为规则、程序和动力机制，形成与立法活动参与者的互动结构，突出表现为宪法的引导和激励作用{20}。
笔者曾经阐释了这种现象的独特性以及它所具有的发展宪法的意义{1}，这里将进一步论证此种发展的核心特征以及它对于我们理解宪法和宪法效力的意义。然而，《宪法》第99条和第100条只规定了省一级人大及其常委会的立法权，设区的市并无此权力。制度的激励是授权的具体化和展开，是宪法目标的具体体现，但并不意味着权力机构及其工作人员可以不受约束，因为它们接受的激励是宪法之内涵，受到了宪法的严格限制。在地方立法权扩容的例证中，我们证明了宪法所能够发挥的功能。
法律规范本身与法律规范适用存在距离。地方政权机构的治理责任是非常明确的，扩大地方行使权力的形式、适应地方治理需要，是这种规则的延伸。
质言之，宪法控制立法过程，实际上控制的是立法活动参与者。宪法控制立法过程，依赖宪法作为规则、程序和动力结构的引导和激励作用。
{4}这表明立法权配置一般是与主权相关。摘要: 《立法法》修改赋予更多地方立法权，改进了立法权的配置结构，推动了立法发展。
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